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La convenzione Onu per i rifugiati: è ancora valida?
06 maggio 2011

Haiti: il campo di AutoMeca a Port-au-Prince, per sfollati dopo il terremoto del 12 gennaio 2010. (JRS Internazionale)
Gli Stati aderenti alla Convenzione avevano essi stessi espresso la speranza che essa avesse un valore di esempio, oltre la sua portata contrattuale.
Roma, 05 maggio 2011 – Quest'anno l'ACNUR celebra  il 60° anniversario della  Convenzione sui rifugiati  del 1951. Amaya Valcarcel,  coordinatrice per le azioni di  advocacy del JRS internazionale,  valuta quanto sia valida oggi la  legge che riguarda gli sfollamenti.

La Convenzione del 1951  relativa allo status dei rifugiati  è giustamente considerata  la pietra miliare della loro  protezione. Tuttavia, 60 anni  dopo la sua promulgazione, molti  si domandano se questa norma  sia datata. Certamente la sua  definizione di chi sia un rifugiato  non contempla tutte le situazioni  di sfollamento che esistono oggi.

La categoria legale di  "rifugiato" descritta nella  Convenzione fu creata in un  tempo storico molto particolare  con l'intenzione principale di  affrontare la grave situazione  delle vittime dell'Olocausto,  di altri rifugiati della seconda  guerra mondiale e dei nuovi  rifugiati dell'Europa centrale e  orientale. Anche se migliorò con il  Protocollo del 1967, la definizione  è rimasta relativamente  ristretta, includendo soltanto  la popolazione che fugge da  persecuzioni individuali compiute  dai propri governi.

Benché di ambito limitato,  la Convenzione è arrivata a  un riconoscimento molto più  ampio per cui laddove gli Stati  non sono in grado di offrire una  protezione de facto o de iure ai  propri cittadini, la comunità  internazionale ha l'obbligo di  sostituirsi ad essi. In pratica,  tuttavia, la definizione data dalla  Convenzione non ha mai incluso  la totalità delle circostanze nelle  quali le persone sono costrette  a lasciare casa e Paese sotto  minaccia per la propria esistenza.

Avere uno sguardo più ampio

Il JRS sa per esperienza diretta  che molte persone in fuga da  situazioni disperate non possono  accedere alla protezione offerta  dalla Convenzione. In una lettera  al JRS in occasione dei trent'anni  dalla fondazione, il Superiore  Generale dei gesuiti, padre Adolfo  Nicolás SJ, parla di "molte nuove  forme di sfollamento, tante nuove  esperienze di vulnerabilità e  sofferenza". Lo stesso ACNUR  riconosce che esiste una gamma  di "persone in movimento"  che risultano al di fuori della  competenza della Convenzione,  ma che ciò nonostante hanno  bisogno di protezione.

Altre definizioni di rifugiato  sono più estese, in particolare la  definizione della Convenzione  dell'Organizzazione per l'Unità  africana (OUA) e la Dichiarazione  di Cartagena, le cui disposizioni  sono rispettate in America  centrale. Anche la Chiesa ha una visione più ampia: nel 1992 un  documento vaticano intitolato I  rifugiati, una sfida alla solidarietà,  ha offerto una nuova definizione  di rifugiati adottata dal JRS: "non  rientrano nelle categorie della  Convenzione internazionale  le persone vittime dei conflitti  armati, di politiche economiche  sbagliate o di disastri naturali.  Oggi si registra, comunque, una  crescente tendenza a riconoscere  tali persone come rifugiati "de  facto" per ragioni umanitarie,  data la natura involontaria  della loro migrazione […]. Per  un gran numero di persone, lo  sradicamento forzato dal proprio  ambiente avviene senza uscire dai  confini nazionali. […] Per ragioni  umanitarie queste persone,  dette "deplacées", dovrebbero  essere considerate come rifugiati  allo stesso titolo di coloro che  sono riconosciuti tali dalla  Convenzione, perché sono vittime  dello stesso tipo di violenza.

Una realtà complessa

La serie disorientante di  definizioni e termini usati per  descrivere le persone costrette al  movimento riflette la complessità  dei moderni sfollamenti: rifugiati,  richiedenti asilo, migranti  economici volontari, migranti  sopravvissuti, migranti senza  documenti, boat people, apolidi,  sfollati interni, ecc. Anche la  determinazione dello status  ufficiale di rifugiato è diventata  sempre più complessa. Una  persona riconosciuta come  rifugiato in Africa potrebbe  non accedere alla protezione in  Europa. Numerose sono le forme  sussidiarie di protezione garantite  perché, anche se chiaramente  non possono tornare a casa, essi  non rientrano nei criteri delineati  dalla Convenzione. Altri non  sono qualificati o non possono  accedere del tutto alla protezione,  anche se ne hanno bisogno, e  risultano "invisibili" alla comunità  internazionale che ha dimostrato  una incapacità sistematica nel  rispondere in modo appropriato ai  loro bisogni.

Alcuni studiosi fanno  riferimento alla categoria  più ampia di persone sfollate  con la forza come "migranti  sopravvissuti": persone che  fuggono una minaccia esistenziale  alla quale non hanno rimedio in  patria. L'esodo di circa 2 milioni  di zimbabwani verso i Paesi della  regione sudafricana tra il 2005  e il 2009 ne è un esempio. Essi  fuggirono per una combinazione  di ragioni connesse: collasso dei  mezzi di sussistenza di massa,  fallimento dello Stato, repressione  e catastrofe ambientale. Per  molti, l'emigrazione era la sola  strategia di sopravvivenza  possibile. Tuttavia il tasso di  riconoscimento dei rifugiati in  Sudafrica, dove molti si sono  diretti, si situa sotto il 10%.  Questo non è un caso isolato:  altrove molti congolesi, somali,  haitiani, afghani, iracheni e altri  hanno avuto la stessa esperienza.

Circa 26 milioni di sfollati  interni ricadono sotto la rete di  protezione della Convenzione. La  loro grave situazione è stata in  qualche misura affrontata dallo  sviluppo globale dei Principi  Guida che hanno condotto al  negoziato dei trattati regionali.  La risposta istituzionale assume  un approccio "a grappolo", per cui  diverse agenzie umanitarie sono  responsabili di andare incontro  ai diversi bisogni degli sfollati  interni.

Un'altra preoccupazione  crescente al di fuori dell'ambito  della Convenzione è il numero delle persone negativamente  colpite e sfollate dal cambiamento  climatico e da altri fattori  ambientali: siccità, degrado del  suolo, disastri naturali, ecc.

Nuove sfide

La Convenzione può anche  essere considerata non più in  contatto con sfide eccezionali  che affrontano le persone in  movimento oggi. Più di metà dei  rifugiati del mondo vive in aree  urbane: spesso non registrati e  senza documenti, essi affrontano  costantemente rischi come la  detenzione, la deportazione,  lo sfruttamento e la xenofobia.  Certamente in cima a queste  sfide c'è la crescente ostilità in  un mondo in cui, come ha detto  Padre Nicolás nella sua lettera  per l'anniversario, "molti stanno  chiudendo i loro confini e i loro  cuori per paura o risentimento  verso coloro che sono differenti".  Questo atteggiamento si riflette  in leggi messe in atto con  l'esplicito scopo di restringere  l'accesso alle procedure di asilo  e con soglie estremamente basse  per le eccezioni al principio  di non-refoulement, insieme a  regimi di detenzione rafforzati.  In tutto il mondo la detenzione  dei richiedenti asilo continua a  causare grande sofferenza. Una  ricerca del JRS Europa rivela  che quasi tutti coloro che sono  detenuti hanno probabilità di  soffrire di grave depressione e  del deterioramento del proprio  benessere.

Il crollo nell'accesso alla  protezione è dovuto anche alle  crescenti preoccupazioni di  sicurezza nazionale che sono  bilanciate e a volte hanno più  peso dei diritti dei rifugiati.

Talvolta questo ha letteralmente  significato chiudere il confine ai  richiedenti asilo, un approccio  ostile illustrato nel trattamento  dei boat people. Rischiosi viaggi  per mare compiuti da migranti  senza documenti sono aumentati  in anni recenti: spesso queste  persone vengono intercettate,  rimandate indietro o viene loro  impedito di sbarcare, vengono  detenute o abusate quando  sono sbarcate. E nonostante  ciò, quando riesce a ottenere  l'accesso al territorio e ai processi  di asilo, una larga percentuale dei  richiedenti asilo che arriva per  mare riceve protezione.

Evoluzione dei principi della Convenzione

Il sistema di protezione dei  rifugiati costruito intorno alla  Convenzione resta più importante  e utile che mai, ma poiché il mondo  non assomiglia più all'Europa  del 1951, misure supplementari  sono necessarie per assicurare  che i rifugiati de facto ottengano  protezione e assistenza all'interno  di un quadro globale.

Alexander Betts e Esra  Kaytaz, dell'Università di Oxford,  sottolineano due elementi cruciali  in uno studio del 2009 intitolato  National and International  responses to the Zimbabwean  exodus: implications for the refugee  protection regime, pubblicato  dall'ACNUR nella raccolta New  Issues in Refugee Research. Il  primo elemento è una struttura  normativa basata su un accordo  multilaterale che regoli la  protezione sussidiaria di coloro  che sono al di fuori dell'ambito  della Convenzione del 1951. Questa  struttura tirerebbe in gioco gli  impegni già esistenti degli Stati nel  campo delle leggi internazionali  sui diritti umani. Finora la  pratica di garantire la protezione  sussidiaria è stata ad hoc e variava  radicalmente da un Paese all'altro,  lasciando aperti significativi  varchi nella protezione. Il  secondo elemento è una struttura  istituzionale che definisca una  chiara divisione dell'impegno:  un accordo di collaborazione  per dividere le responsabilità tra  attori rilevanti come l'ACNUR,  l'Organizzazione internazionale  per le migrazioni (OIM) e la  Federazione internazionale di  Croce rossa e Mezzaluna rossa  (IFRC).

La convenzione del 1951 ha  salvato la vita di milioni di persone  nel corso degli anni. Speriamo che  il 60º anniversario di questo nobile  strumento serva a consolidare  il sistema di protezione  internazionale attraverso la  riaffermazione e l'evoluzione  pratica dei suoi principi.

Dopo tutto, come afferma  il Vaticano nel suo documento  del 1992: "Gli Stati aderenti alla  Convenzione avevano essi stessi  espresso la speranza che essa  avesse un valore di esempio, oltre  la sua portata contrattuale".

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