Global: new guidelines on detention, a step forward
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| A group of young detainees stare at visitors to the crowded centre at Pagani, Greece (Laura Boldrini/UNHCR) |
| We are disappointed that many countries continue to hold asylum seekers in detention, sometimes for long periods and in poor conditions. |
Brussels, 27 September 2012 –Amid growing concern of the abuse of detention as a way of controlling the flow of asylum seekers, this week the UN refugee agency (UNHCR) published new guidelines for governments dealing with the issue. Although far from perfect from a JRS perspective, this document represents a step forward in the promotion of human rights.
"We are disappointed that many countries continue to hold asylum seekers in detention, sometimes for long periods and in poor conditions, including in some cases in prisons together with common criminals", said a UNHCR spokesperson at a press briefing launch.
Until now governments and other organisations have relied on UNHCR detention guidelines published in 1999. However, the growing use of detention required the development of more specific guidelines. This has been accompanied by an evolving, albeit fragile, consensus on alternatives to migration detention. For instance, these alternatives would place asylum seekers and other migrants in open accommodation in the community, respecting their right to freedom of movement.
Keeping detention exceptional. UNHCR has always emphasised that asylum seekers ought to be detained only in truly exceptional circumstances.
Nonetheless, the 1999 guidelines interpreted exceptional circumstances more broadly than would have been hoped, allowing for detention to: verify a person's identity, conduct a preliminary interview and protect public order. In addition, governments were given the green light to detain asylum seekers who had destroyed their travel documents in order to purposefully mislead the authorities.
These exceptions have been used by governments to detain asylum seekers without offering specific justifications. As far back as 2005, a JRS Europe research report concluded the 1999 guidelines were "too far-reaching".
Given the difficulties asylum seekers face in obtaining passports and ID papers from their governments – frequently responsible for persecution – and visas from EU states, it is hardly surprising they are forced to use irregular means of travel. Yet having fled their home countries without proper travel documents, states have still felt justified in putting them into detention. A catch-22!
At a glance the new UNHCR guidelines seem a step backwards. They reiterate the 1999 justifications for detention and add two new ones: to prevent asylum seekers from absconding and in relation with 'accelerated' asylum procedures for those whose claims are 'clearly abusive'.
Positively, these exceptions are more precisely delineated. For instance, UNHCR outlines the factors governments need to consider when assessing a person's willingness to cooperate, such as past compliance with immigration procedures. UNHCR also stresses that governments consider a detainee's family links in the country and their willingness to divulge necessary information to the authorities.
Even in cases where governments need to detain asylum seekers to verify their identity, UNHCR emphasises that "asylum seekers often have justifiable reasons for illegal entry", and that the absence of documentation "should not be automatically interpreted as an unwillingness to cooperate".
The decision to qualify the circumstances in which government use of detention is justified significantly reduces the possibility of abusing the rights of asylum seekers. These details can make a big difference.
The abnormality of detention. Overall the new guidelines strive to frame detention as an abnormal government response to asylum seekers. UNHCR asserts that the right to liberty is a "default position", and that detention should "normally be avoided and be a measure of last resort".
In reality, there are plenty of ways for governments to manage asylum flows without locking people up. The routine response of governments should be to work with asylum seekers while allowing them to reside in their host community as long as they have not infringed a law which would necessitate the deprivation of their liberty.
Whereas the 1999 guidelines merely list examples of alternatives to detention, the new version elaborates in greater detail by listing specific conditions that would ensure the success of such measures. These include providing asylum seekers with clear information, assistance from lawyers, reliable accommodation and individualised support from state authorities.
The emphasis on alternatives to detention is really encouraging. Such alternatives would not only lead to cost-savings and more efficient procedures, it might bring the actions of states into line with their stated values of hospitality, liberty, dignity and the rule of law.
Until that happens, we need to continue monitoring the actions of government and highlighting the discrepancy between policy and practice.
Philip Amaral, Advocacy and Communications Coordinator, JRS Europe
Mondial: nouvelles lignes directrices sur la détention, un pas en avant
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| Un groupe de jeunes détenus observe les visiteurs au centre surpeuplé de Pagani, en Grèce (Laura Boldrini/UNHCR) |
| Nous sommes déçus par le fait que de nombreux pays continuent à maintenir les demandeurs d'asile en détention, quelquefois pour de longues périodes et dans de mauvaises conditions. |
Bruxelles, 20 septembre 2012 – Au milieu des croissantes préoccupations sur l'usage abusif de la détention comme manière de contrôler le flux de demandeurs d'asile, cette semaine l'Organisation des Nations Unies pour les Réfugiés (UNHCR) a publié les nouvelles lignes directrices pour les gouvernements impliqués dans cette question. Bien que loin d'être parfait du point de vue du JRS, ce document représente un pas en avant dans la promotion des droits humains.
«Nous sommes déçus par le fait que de nombreux pays continuent à maintenir les demandeurs d'asile en détention, quelquefois pour de longues périodes et dans de mauvaises conditions, y compris dans quelques cas dans des prisons avec des condamnés», a dit le porte-parole à une conférence de presse de présentation.
Jusqu'à présent, les gouvernements et d'autres organisations se sont appuyées sur les lignes directrices sur la détention de l'UNHCR publiées en 1999. Cependant, l'utilisation croissante de la détention exigeait le développement de lignes directrices plus spécifiques. Ceci a été accompagné d'un consensus qui se développe, mais reste fragile, sur les alternatives à la détention. Par exemple, ces alternatives placeraient les demandeurs d'asile et autres migrants dans des logements ouverts dans la communauté, respectant leur droit à la liberté de mouvement.
Que la détention soit exceptionnelle. Le HCR a toujours insisté sur le fait que les demandeurs d'asile ne doivent être détenus que dans des circonstances vraiment exceptionnelles.
Toutefois, les lignes directrices de 1999 interprétaient les situations exceptionnelles plus largement qu'espéré, permettant la détention dans les cas suivants: vérifier l'identité d'une personne, effectuer un entretien préliminaire, protéger l'ordre public. En outre, les gouvernements avaient reçu le feu vert pour détenir des demandeurs d'asile qui avaient détruit leurs documents de voyage de façon à tromper volontairement les autorités.
Ces exceptions ont été utilisées par les gouvernements pour détenir des demandeurs d'asile sans donner de justifications spécifiques. Déjà en 2005, une recherche du JRS Europe a conclu que les lignes directrices de 1999 étaient «d'une trop grande portée».
Etant données les difficultés que doivent affronter les demandeurs d'asile pour obtenir un passeport et des papiers d'identité de leurs gouvernements – souvent responsables des persécution – et des visas de pays de l'UE, il n'est pas surprenant qu'ils soient obligés d'utiliser des moyens de voyage irréguliers. Pourtant, le fait d'avoir fui leurs pays d'origine sans documents de voyage appropriés justifiait les Etats de les placer en détention.
A première vue, les nouvelles lignes directrices de l'UNHCR semblent être un pas en arrière. Elles répètent les justifications pour la détention de 1999, et en ajoutent deux nouvelles: prévenir que les demandeurs d'asile ne s'évadent et relativement à des procédures 'accélérées' relatives à la demande d'asile pour ceux dont les demandes sont «clairement inacceptables».
Positivement, ces exceptions sont décrites avec plus de précision. Par exemple, l'UNHCR souligne les facteurs que les gouvernements doivent prendre en considération quand ils évaluent le désir d'une personne de coopérer, notamment une ancienne conformité aux procédures d'immigration. L'UNHCR insiste aussi sur le fait que le gouvernement doit prendre en considération les liens familiaux des demandeurs dans le pays, et leur désir de donner les informations nécessaires aux autorités.
Même dans les cas où les gouvernements auraient besoin de détenir des demandeurs d'asile pour vérifier leur identité, l'UNHCR insiste sur le fait que «les demandeurs d'asile ont souvent des raisons valables pour être entrés illégalement dans le pays» et que le manque de documentation «ne doit pas être automatiquement interprété comme un refus de coopérer».
La décision de qualifier les situations dans lesquelles l'utilisation de la détention par les gouvernements est justifiée, réduit significativement la possibilité de violer les droits des demandeurs d'asile. Ces détails peuvent faire une grande différence.
L'anormalité de la détention. Dans son ensemble, les lignes directrices s'efforcent de présenter la détention comme une réponse anormale des gouvernements aux demandeurs d'asile. L'UNHCR affirme que le droit à la liberté est «essentiel» et que la détention devrait être «normalement évitée et n'être qu'une mesure de dernier ressort».
En réalité, les gouvernements disposent de nombreuses autres manières de gestion des flux de demandeurs d'asile sans enfermer des personnes. La réponse habituelle des gouvernements devrait être de s'occuper des demandes d'asile tout en permettant aux demandeurs de résider dans la communauté d'accueil aussi longtemps qu'ils n'enfreignent pas la loi, ce qui nécessiterait de les priver de leur liberté.
Alors que les lignes directrices de 1999 donnent simplement des exemples d'alternatives à la détention, la nouvelle version élabore plus en détail les conditions spécifiques qui peuvent assurer le succès de telles mesures. Notamment: donner aux demandeurs d'asile des informations claires, de l'assistance par des avocats, des logements sûrs et un soutien individualisé de la part des autorités de l'Etat.
L'insistance sur les alternatives à la détention est vraiment encourageante. Ces alternatives ne conduiraient pas seulement à des procédures moins coûteuses et plus efficaces, elles pourraient mettre les actions de ces pays en ligne avec leurs valeurs déclarées d'hospitalité, de liberté, de dignité et de respect de la loi.
En attendant que cela arrive, nous devons continuer à suivre attentivement les actions des gouvernements et souligner les divergences entre politique et pratique.
Philip Amaral, coordinateur de l'advocacy et des communications, JRS Europe
Global: nuevas directrices sobre la detención, un paso adelante
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| Un grupo de jóvenes detenidos miran fijamente a los visitantes del abarrotado centro de Pagani, Grecia (Laura Boldrini / UNHCR) |
| Nos decepciona que muchos países sigan deteniendo a los solicitantes de asilo, a veces durante largos períodos de tiempo y en condiciones precarias. |
Bruselas, 27 de septiembre de 2012 – En medio de la creciente preocupación por el abuso de la detención como forma de controlar el flujo de solicitantes de asilo, esta semana la agencia de la ONU para los refugiados (ACNUR) ha hecho públicas sus nuevas directrices dirigidas a los gobiernos que se ocupan de la cuestión. Aunque lejos de ser perfecto desde el punto de vista del JRS, este documento representa un paso adelante en la promoción de los derechos humanos.
"Nos decepciona que muchos países sigan deteniendo a los solicitantes de asilo, a veces durante largos períodos de tiempo y en condiciones precarias, mezclándolos en algunos casos en prisiones junto a criminales comunes", dijo el portavoz del ACNUR en la presentación de la conferencia de prensa.
Hasta ahora, los gobiernos y otros organismos se han basado en las directrices sobre detención presentadas por el ACNUR en 1999. Sin embargo, el uso cada vez mayor de la detención llevó a desarrollar unas directrices más específicas. Esto ha ido acompañado por un consenso, a menudo frágil, sobre alternativas a la detención de los inmigrantes. Por ejemplo, entre estas alternativas está colocar a los solicitantes de asilo y otros migrantes en centros abiertos dentro de comunidades, respetando su derecho a la libertad de movimiento.
Mantener la detención en casos excepcionales. El ACNUR ha insistido siempre en que los solicitantes de asilo puedan ser detenidos sólo en circunstancias verdaderamente excepcionales.
No obstante, las Directrices de 1999 interpretaban las circunstancias excepcionales de manera más amplia de lo que sería deseable, permitiendo la detención para verificar la identidad de una persona, llevar a cabo una entrevista preliminar y proteger el orden público. Además, se dio luz verde a los gobiernos para detener a los solicitantes de asilo que habían destruido sus documentos de viaje para confundir deliberadamente a las autoridades.
Estas excepciones han sido utilizadas por los gobiernos para detener a los solicitantes de asilo sin ofrecer justificaciones específicas. Ya en 2005, un informe de investigación del JRS Europa llegó a la conclusión de que las Directrices de 1999 eran "demasiado laxas".
Dadas las dificultades que enfrentan los solicitantes de asilo en la obtención de pasaportes y documentos de identidad de sus gobiernos - con frecuencia responsables de la persecución - y de los visados de los estados de la UE, no es de extrañar que se vean obligados a recurrir a medios irregulares para realizar sus viajes. Sin embargo, después de haber huido de sus países de origen sin documentos de viaje, los estados todavía justifican su detención. ¡Un pez que se muerde la cola!
A primera vista las nuevas directrices del ACNUR parecen un paso atrás. Reiteran las justificaciones de 1999 para la detención y añaden dos nuevas: para evitar la fuga de los solicitantes de asilo y para acelerar los procesos de asilo de aquellas personas cuyas demandas son" claramente abusivas".
Lo positivo es que estas excepciones están delimitadas con mayor rigor. Por ejemplo, el ACNUR define los factores que los gobiernos deben tener en cuenta al evaluar la disposición de una persona a cooperar, tales como el cumplimiento en el pasado con los trámites migratorios. El ACNUR también hace hincapié en que los gobiernos consideren los vínculos familiares de un detenido en el país y su voluntad de dar la información necesaria a las autoridades.
Aún en los casos en que los gobiernos deban detener a los solicitantes de asilo para verificar su identidad, el ACNUR subraya que "los solicitantes de asilo suelen tener razones justificadas para entrar ilegalmente", y que la falta de documentación "no debe interpretarse automáticamente como una falta de voluntad de cooperar".
La decisión de calificar las circunstancias que justifiquen el uso de la detención reduce significativamente la posibilidad de abusar de los derechos de los solicitantes de asilo. Estos detalles pueden marcar la diferencia.
La anormalidad de la detención. En general, las nuevas directrices se esfuerzan para enmarcar la detención como una respuesta anormal a los solicitantes de asilo por parte del gobierno. El ACNUR afirma que el derecho a la libertad es una "posición por defecto", y que la detención debería "normalmente evitarse y ser una medida de último recurso".
En realidad, hay muchas formas para que los gobiernos gestionen los flujos de solicitudes de asilo sin encerrar a la gente. La respuesta habitual de los gobiernos debería ser trabajar con los solicitantes de asilo, mientras les permiten residir en la comunidad de acogida, siempre y cuando no hayan infringido una ley que pudiera requerir la privación de su libertad.
Si bien las directrices de 1999 se limitan a proponer una lista de ejemplos de alternativas a la detención, la nueva versión elabora con mayor detalle las condiciones específicas que garantizarían el éxito de tales medidas. Estos incluyen ofrecer a los solicitantes de asilo una información clara, la asistencia de abogados, alojamiento fiable y apoyo personalizado de las autoridades estatales.
El énfasis en las alternativas a la detención es realmente alentador. Estas alternativas no sólo supondrían un ahorro en costes y unos procedimientos más eficientes, sino que sitúan la acción de los estados en línea con sus valores declarados de hospitalidad, libertad, dignidad e imperio de la ley.
Hasta que eso ocurra, es necesario mantener el seguimiento de las acciones del gobierno y poner al descubierto las contradicciones entre políticas y prácticas.
Philip Amaral, coordinador de incidencia política y comunicación, JRS Europa
Globale: nuove linee guida sulla detenzione, un passo avanti
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| Un gruppo di giovani detenuti fissano i visitatori in un affollato centro a Pagani, Grecia (Laura Boldrini/UNHCR) |
| Ci delude il fatto che molti paesi continuino a trattenere i richiedenti asilo in centri di detenzione, a volte per lunghi periodi e in condizioni pessime. |
Bruxelles, 27 settembre 2012 – Mentre cresce la preoccupazione in merito all'abuso della detenzione come strumento di controllo dei flussi di richiedenti asilo, questa settimana l'agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) ha pubblicato nuove linee guida per i governi riguardo a questo tema. Sebbene si tratti di un documento tuttaltro che perfetto, nella prospettiva del JRS, esso rappresenta un passo in avanti per la promozione dei diritti umani.
"Ci delude il fatto che molti paesi continuino a trattenere i richiedenti asilo in centri di detenzione, a volte per lunghi periodi e in condizioni pessime, arrivando in alcuni casi a tenerli in prigione insieme a criminali comuni", ha dichiarato un portavoce dell'UNHCR alla conferenza stampa di presentazione del documento.
Finora i governi e altre organizzazioni si basavano sulle linee guida sulla detenzione pubblicate dall'UNHCR nel 1999. Tuttavia l'uso crescente delle misure detentive ha richiesto di sviluppare linee guida più specifiche. A ciò si accompagna un crescente, sebbene fragile, consenso sulle misure alternative alla detenzione dei migranti. Per esempio, tali alternative prevederebbero di accogliere richiedenti asilo e altri migranti in centri aperti a contatto con la comunità ospite, rispettando il loro diritto alla libertà di movimento.
Perché il ricorso alla detenzione resti un'eccezione. L'UNHCR ha sempre ribadito che I richiedenti asilo dovrebbero essere detenuti soltanto in circostanze davvero eccezionali.
Tuttavia le linee guida del 1999 intendevano queste circostanze eccezionali in un senso più ampio di quanto fosse auspicabile, autorizzando la detenzione per: accertare l'identità della persona, condurre un colloquio preliminare e tutelare l'ordine pubblico. Inoltre, i governi erano legittimati a tenere in detenzione richiedenti asilo che avessero distrutto I propri documenti di viaggio per fuorviare deliberatamente le autorità.
Tali eccezioni sono state utilizzate dai governi per mettere in detenzione i richiedenti asilo senza offrire specifiche giustificazioni. Nel 2005, una ricerca del JRS Europa ha concluso che le linee guida del 1999 erano "troppo ampie".
Considerate le difficoltà che i richiedenti asilo incontrano per ottenere passaporti e documenti di identità dai loro governi – spesso responsabili delle persecuzioni – nonché visti dagli Stati dell'UE, non sorprende che siano costretti a utilizzare canali irregolari per il loro viaggio. Eppure, dato che sono fuggiti dal loro Paese senza regolari documenti di viaggio, gli Stati si sentono in diritto di metterli in detenzione. Un circolo vizioso!
A prima vista le nuove linee guida dell'UNHCR sembrano un passo indietro. Ribadiscono le giustificazioni per la detenzione del 1999 e anzi ne aggiungono due: per evitare che i richiedenti asilo si rendano irreperibili e per implementare procedure di asilo 'accelerate' nel caso di domande sono 'manifestamente infondate'.
L'aspetto positivo è che queste eccezioni sono delineate con maggiore precisione. Per esempio, l'UNHCR esplicita i fattori che i governi devono tenere in considerazione nel valutare la volontà dello straniero di collaborare, come ad esempio il fatto di aver rispettato, in precedenza, le procedure per l'immigrazione previste. L'UNHCR sottolinea anche che I governi sono tenuti a tenere in considerazione i legami familiari del detenuto e la sua disponibilità a fornire spontaneamente le informazioni necessarie alle autorità.
Persino nei casi in cui i governi giudichino necessario usare la detenzione per verificare l'identità dei richiedenti aslo, l'UNHCR ricorda che "i richiedenti asilo hanno spesso giustificabili motivazioni per il loro ingresso irregolare", e che la mancanza di documenti di viaggio "non dovrebbe essere automaticamente interpretata come indisponibilità a collaborare".
La scelta di dettagliare le circostanze in cui l'uso della detenzione da parte dei governi è giustificato riduce in modo significativo la possibilità di che i diritti dei richiedenti asilo vengao violati. Questi sono dettagli che possono fare la differenza.
L'anormalità della detenzione. Nel complesso le nuove linee guida mirano a presentare la detenzione come una risposta anomala dei governi ai richiedenti asilo. L'UNHCR afferma che la libertà è un "diritto fondamentale", e che la detenzione dovrebbe "normalmente essere evitata e vi si dovrebbe ricorrere solo come ultima risorsa".
In realtà, ci sono moltissimi modi in cui i governi possono gestire flussi di richiedenti asilo senza imprigionare le persone. La risposta ordinaria da parte di un governo dovrebbe essere quella di esaminare le domande di asilo mentre ai richiedenti viene concesso di risiedere nelle comunità ospiti, nella misura in cui non commettano alcun realto che preveda la privazione della libertà.
Mentre le linee guida del 1999 si limitavano ad elencare esempi di misure alternative alla detenzione, la nuova versione elabora con maggior precisione questo punto, individuando specifiche condizioni che assicurerebbero il successo di tali misure. Tra queste, offrire ai richiedenti asilo informazioni chiare, assistenza legale, misure di accoglienza adeguate e sostegno individuale da parte delle autorità nazionali.
L'enfasi sulle alternative alla detenzione è un segnale incoraggiante. Tali alternative non solo porterebbero a procedure più economiche e efficienti, ma farebbero sì che le azioni degli Stati diventino coerenti con i loro affermati principi di ospitalità, libertà, dignità e supremazia della legge.
Finché non accade, dobbiamo continuare a monitorare l'operato dei governi e evidenziare le discrepanze tra politiche e pratiche.
Philip Amaral, Coordinatore advocacy e comunicazioni, JRS Europa
